The Role of Tax Expenditures in Fiscal Policy: Challenges and Opportunities in France and Beyond

CEP et FIPECO ont récemment organisé un séminaire pour discuter le rôle des dépenses fiscales dans l’élaboration de la politique fiscale en France et dans les autres pays. Deux présentations – la première fournissant une vue d’ensemble sur l’élaboration de la politique en matière de dépenses fiscales dans différents pays, et la deuxième sur le Rapport sur les Dépenses Fiscales récemment publié sur la France – ont servi de base aux discussions entre les participants.

Les dépenses fiscales sont des traitements fiscaux préférentiels qui réduisent les recettes publiques et les obligations fiscales des bénéficiaires. Selon la base de données, Global Tax Expenditures Database (GTED), le manque à gagner moyen global sur la période 1990-2022 est de 3,8% du PIB et de 23% des recettes fiscales. Plusieurs pays du G20, tels que l’Australie, le Canada et les États-Unis, renoncent à plus de 6% du PIB par le biais des dépenses fiscales.

Pourtant, malgré leur taille et leur importance, le manque de transparence est frappant: selon la GTED, la moitié des 218 juridictions dans le monde ne publient aucun rapport officiel sur les dépenses fiscales. En outre, même lorsque des informations sont publiées, la qualité, la régularité et l’étendue de la divulgation sont très diverses, et souvent d’une médiocrité considérable. L’indicateur de transparence des rapports officiels nationaux sur les dépenses fiscales, Global Tax Expenditures Transparency Index (GTETI), agrège les scores attribués à chaque pays pour cinq critères (eux-mêmes décomposés en 25 sous-critères): l’accessibilité des données; la gouvernance; le champ des publications officielles; le contenu de ces publications; et l’évaluation des dépenses fiscales. D’après la dernière version du GTETI, le score moyen est de 45.6 points (sur un total de 100 points) et celui de la Corée du Sud (le pays le mieux classé) de 76.1 points, indiquant non seulement que l’opacité générale dans le domaine des dépenses fiscales est frappante, mais aussi que même les pays les plus performants ont une marge de progression importante dans cette matière.

La France est au cinquième rang des 105 pays évalués, derrière la Corée du Sud, l’Indonésie, le Canada et l’Allemagne. Pourtant, l’information pourrait être améliorée de manière significative aussi en France. En 2023, le coût des dépenses fiscales publié dans le projet de loi de finances (PLF) s’élève à 82,9 Md€. Cela dit, sur les 387 niches fiscales chiffrés dans le PLF pour 2025, ce chiffrage n’est qu’un ordre de grandeur pour 125 d’entre elles.

La GTED et le GTETI offrent un accès illimité à toutes les données officielles et publiques sur les dépenses fiscales, ce qui ouvre la voie à différents types d’analyses et de débats qui auraient été impossibles sans cette source d’information. Cependant, pour plusieurs raisons, la comparaison des dépenses fiscales entre les pays reste évidemment un défi. En effet, alors que l’engagement international et régional peut améliorer l’élaboration des dépenses fiscales, par exemple, mais pas seulement, dans le domaine de la fiscalité internationale; les différences existantes en matière de gouvernance et de structures institutionnelles font de l’élaboration des dépenses fiscales un sujet qui doit être discuté au niveau national. Dans ce contexte, le Council on Economic Policies (CEP) et l’Institut Allemand du développement et de la durabilité (IDOS) ont récemment lancé la série Tax Expenditures Country Reports (TECRs), qui consiste en des rapports spécifiques à chaque pays qui suivent une structure standardisée et fournissent une analyse approfondie des systèmes nationaux de dépenses fiscales. Chaque TECR se concentre sur des sujets tels que la transparence, le coût fiscal, et les évaluations (ex-ante et aussi ex-post) des dépenses fiscales, ains que sur l’économie politique entourant leur réforme. Le TECR pour la France  – rédigé par François Ecalle (FIPECO) – vient d’être publié. L’auteur aborde également un changement de méthode contestable dans l’estimation du coût des dépenses fiscales relatives à la TVA l’ayant ramené d’environ 20 Md€ dans les PLF précédents à environ 10 Md€ dans celui pour 2024. Comme décrit par l’auteur, sans ce changement de méthode, le coût des dépenses fiscales en 2023 s’élève à 96,1 Md€ contre 82,9 Md€ dans le PLF.